Dysfunkcjonalność współczesnych demokracji

Współczesne systemy demokratyczne w sensie ustrojowym można podzielić generalnie na demokracje parlamentarno-gabinetowe, demokracje prezydenckie, demokracje parlamentarno-prezydenckie (mieszane) oraz demokracje bezpośrednie. Każde z wymienionych wyżej demokratycznych rozwiązań ustrojowych wykazuje pewne cechy dysfunkcjonalności, których główne przejawy zaprezentowane zostaną poniżej.

Dysfunkcjonalność w demokracji
parlamentarno-gabinetowej
Najistotniejszą dysfunkcjonalnością demokracji parlamentarno-gabinetowej jest ograniczony wpływ suwerena, czyli narodu na kształt polityczny rządu. Co prawda, w wyborach naród wyłania parlament, ale przy braku ugrupowania politycznego, posiadającego bezwzględną większość mandatów w organie przedstawicielskim, decyzja o tym, jaki będzie skład rządu, przechodzi na przedstawicieli klasy politycznej. Tę fundamentalną w swojej istocie decyzję podejmują oni już po wyborach, w kuluarowych negocjacjach i ustaleniach, które dokonywane są poza wolą i wiedzą wyborców. Utworzony w taki sposób rząd koalicyjny jest w zasadzie sumą różnych kompromisów, co może skutkować niespójnym programem, a w przypadku niepowodzeń gabinetu, nie ma odpowiedzialnych za realizowaną linię polityczną. Główna cecha dysfunkcjonalna objawia się tym, że decyzja o kształcie rządu przechodzi z gestii narodu w ręce klasy politycznej. Skutkuje to zawłaszczaniem państwa i jego instytucji przez partie i ugrupowania polityczne.

Ponieważ większość decyzji w parlamencie podejmowanych jest na zasadzie większości głosów, fakt, jaki rząd zostanie sformowany zależy od tego, które partie – już po wyborach – stworzą koalicję. Ostateczne formułowanie się koalicji rządowej i jej programu odbywa się już poza kontrolą i oceną wyborców – a zatem również i ich wpływ na decyzje jest ograniczony. Weryfikacja przyjętego przez koalicję programu rządowego dokonana zostanie w kolejnych wyborach – ale nawet wtedy jej negatywny wynik i utrata części głosów na rzecz opozycji nie musi wcale oznaczać zmiany rządu: o ile zmiany w rozkładzie głosów nie będą zbyt duże, w dalszym ciągu o powołaniu rządu decydowały będą jedynie międzypartyjne negocjacje koalicyjne. Efektem działania takiego mechanizmu były – obserwowane w wielu krajach Europy – kilkudziesięcioletnie okresy utrzymywania się w koalicjach rządowych partii, których wpływy pozostawały praktycznie niewrażliwe na zmiany poparcia ze strony wyborców. Stan taki oznacza ograniczenie „autonomii obywatelskiej” i możliwości odwołania niesprawdzającego się rządu.

Kolejnym ograniczeniem jest brak lub silne ograniczenie politycznej odpowiedzialności gabinetu przed parlamentem. Większość parlamentarna nie będzie przecież efektywnie kontrolować swojego rządu, tym bardziej, że zasiadają w nim przywódcy tej większości. Każde wotum nieufności opozycji będzie zatem odrzucone, co w praktyce oznacza, że parlament ma jedynie niewielki wpływ na działanie i ocenę gabinetu.

Słabym punktem parlamentaryzmu jest także usytuowanie w systemie władzy głowy państwa. Zauważyć tu można pewną fikcyjność tej instytucji. Głowa państwa, z założenia, powinna być uosobieniem państwa i pierwszą w nim osobą, jednak tej formalnie wysokiej pozycji nie towarzyszą odpowiednie kompetencje i możliwości działania. Nie posiada bowiem znaczącej władzy politycznej i właściwie sytuuje się na marginesie procesu decyzyjnego, co nie współgra z rangą tego urzędu.

Dysfunkcjonalność
w demokracji prezydenckiej
Oznaki dysfunkcjonalności znaleźć można także w demokracji prezydenckiej. Głównymi założeniami prezydencjonalizmu są: separacja władzy, monokratyczna egzekutywa oraz polityczna nieodpowiedzialność uosabianej przez prezydenta władzy wykonawczej przed parlamentem.

Istotną wadą demokracji prezydenckiej jest niebezpieczeństwo koncentracji władzy wykonawczej w rekach jednostki – prezydenta. Na dodatek prezydent za swoje działania nie ponosi odpowiedzialności politycznej, co stanowi rozwiązanie obarczone nadmiernym ryzykiem. Prezydent jest odpowiedzialny tylko przed Narodem i Konstytucją. Istnieje co prawda instytucja tzw. impeachmentu. Przykładowo, prezydent Stanów Zjednoczonych może być usunięty z urzędu w razie postawienia przez Izbę Reprezentantów w stan oskarżenia i skazania za zdradę, przekupstwo lub inne ciężkie przestępstwo lub przewinienie zgodnie z artykułem II § Konstytucji Stanów Zjednoczonych. Jest to jednak broń „ciężkiego kalibru”, która używana jest niezmiernie rzadko i tylko w sytuacjach, w których użycie to jest w pełni uzasadnione. W amerykańskiej historii jedynie w stosunku do trzech prezydentów toczone było postępowanie w trybie impeachment. W praktyce zatem odpowiedzialność prezydenta jest bardzo ograniczona.

Ułomności prezydencjalizmu jest także możliwość konfliktu między dwoma podmiotami, dysponującymi taką samą legitymacją władzy, trudności związane z sukcesją władzy w okresach międzywyborczych oraz sprowadzenie wyborów do gry o sumie zerowej. Jest to zasadnicza różnica pomiędzy prezydencjalizmem a parlamentaryzmem, w którym dopuszcza się możliwość wykorzystania przedterminowych wyborów w celu rozwiązania nieprzewidzianego kryzysu politycznego.

Wszystko to tworzy dogodne warunki dla pojawiania się rządów arbitralnych. Prezydentura w tym systemie prawie zawsze wykazuje mniejsze lub większe skłonności imperialne i zawłaszcza coraz większą przestrzeń władzy, spychając na drugi plan władzę ustawodawczą.

Dysfunkcjonalność w demokracji
parlamentarno–prezydenckiej
Dysfunkcjonalnością systemu parlamentarno-prezydenckiego jest możliwość występowania zjawiska lekceważenia parlamentu, zaś skala tego zjawiska jest niebezpiecznie duża. Na przykład we Francji parlament podlega ograniczeniom w zakresie trybu funkcjonowania, gdyż może funkcjonować jedynie w czasie ściśle wyznaczonych sesji. Poza tym w systemie mieszanym parlament ma bardzo osłabione kompetencje, limitowana jest nawet jego władza prawodawcza, może bowiem stanowić ustawy jedynie w domenach enumeratywnie wyliczonych przez konstytucję i zaliczanych do tzw. materii ustawowej, poza którą podmiotem prawotwórczym jest rząd. Prezydent może (w porozumieniu z rządem) przeprowadzić ustawę poza parlamentem i wbrew niemu, odwołując się bezpośrednio do narodu poprzez rozpisanie referendum.

Kolejną poważną cechą dysfunkcjonalną systemu parlamentarno-prezydenckiego jest brak odpowiedzialności politycznej prezydenta, pomimo jego dużej aktywności oraz uczestnictwa w procesie decyzyjnym. Co więcej, parlament ma duże problemy z wyegzekwowaniem odpowiedzialności politycznej wobec rządu. Jest to proceduralnie trudne, a poza tym wysoce ryzykowne, gdyż grozi rozwiązaniem organu przedstawicielskiego przez głowę państwa. Mało klarowny jest wreszcie podział władzy w obrębie samej egzekutywy pomiędzy prezydenta i rząd, kierowany przez premiera. Kiedy oba te ośrodki władzy wywodzą się z jednego obozu politycznego i zgodnie współpracują, mechanizm decyzyjny funkcjonuje sprawnie. Jednak w przypadku braku tej zgodności politycznej i niechęci rządu do poddania się supremacji prezydenta, pojawia się niebezpieczny zamęt instytucjonalny.

Dysfunkcjonalność
w demokracji bezpośredniej
System rządów zgromadzenia w wersji szwajcarskiej wyróżnia się trzema fundamentalnymi cechami. Po pierwsze brak jest tam podziału władzy. Po drugie, mechanizm władzy oparty jest w poważnym stopniu na instytucjach demokracji bezpośredniej, a więc na referendum i inicjatywie ludowej. Po trzecie zaś – realizuje model systemu konsensualnego, bezkonfliktowego.

System rządów demokracji bezpośredniej nie jest także pozbawiony braków i wad. Brak podziału władzy w oczywisty sposób sprzeczny jest z podstawowymi regułami demokracji, która wyklucza koncentrację władzy. W skrajnym przypadku może tu pojawić się niebezpieczeństwo urzeczywistnienia dyktatury parlamentu. W swej praktyce ustrojowej system ten nie gwarantuje przejrzystych relacji pomiędzy parlamentem a rządem, które mając bardzo podobne uprawnienia mogą sobie wzajemnie przeszkadzać. Brak odpowiedzialności politycznej rządu może także skutkować różnymi problemami, na przykład nie sposób odwołać źle działającego, ale niedopuszczającego się naruszenia prawa rządu, który tym samym musi być tolerowany przez całą kadencję. Reprezentatywny dla rządów zgromadzenia system szwajcarski cechuje rozproszenie władzy – tak w ujęciu pionowym (federalizm), jak i poziomym (dwuizbowy, w pełni „symetryczny“ parlament i kolegialne ciało wykonawcze). Egzekutywa nie ma charakteru dualistycznego – tworzy ją kolegialna Rada Związkowa, na czele której stoi premier, pełniący zarazem funkcję głowy państwa (Prezydenta Konfederacji). Nie jest on jednak ani premierem, ani prezydentem w klasycznym rozumieniu tych pojęć.

Rozbudowa procedur demokracji bezpośredniej i częste korzystanie z referendum daje wprawdzie ludziom jedyny w swoim rodzaju wpływ na kształtowanie polityki państwa, zarazem skutkuje jednak dezawuowaniem kluczowej dla demokracji, instytucji przedstawicielstwa politycznego. Problemy jeszcze bardziej pogłębiają się, gdy rozstrzygnięcia referendalne mają słabą legitymizację na skutek niskiej frekwencji przy głosowaniu.

Poza tym w dyskusjach dotyczących demokracji szwajcarskiej często podnoszone są następujące argumenty wskazujące na jej dysfunkcjonalność:
– polityką powinny zajmować się osoby kompetentne – z praktyki referendalnej w Szwajcarii wynika jednak, że poziom kompetencji wyborców nie ma istotnego znaczenia dla wyniku referendów,
– demokracja bezpośrednia wydłuża proces podejmowania decyzji – jest to argument potwierdzony w praktyce.
(cd.)

PROF. DR MIROSŁAW MATYJA